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世贸组织《农业协议》中水稻、小麦补贴政策的相关WTO规则

2019-06-24

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中国将在2020年4月前,完成对水稻、小麦补贴政策的改革,以适应WTO相关规则。

WTO《农业协议》允许对农业的补贴一般分为三类:“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。根据农业农村部和财政部发布的2019年六方面强农惠农政策,在扶持种植业发展方面,有耕地地力保护补贴、农机购置补贴、奶业振兴行动、重点作物绿色高质高效行动、农业生产社会化服务、农机深松整地、耕地轮作休耕制度试点、生产者补贴、农业保险保费补贴等。

一,对水稻、小麦补贴政策改革将加快

中国将执行WTO今年2月对中国农业补贴问题做出的不利裁决,并且中国也和诉讼提起方美国就执行时间达成了一致。中国将在2020年4月前,完成对水稻、小麦补贴政策的改革,以适应WTO相关规则。

2016年9月,美国向WTO提起诉讼,称中国政府对稻谷、小麦和玉米生产所提供的补贴超过了中国对WTO的承诺。根据中国入世协议,中国对农产品提供的补贴金额,最高不得超过总产量价值的8.5%。

中国表示没有违反这一限制,因为只有政府收购的粮食才能算作补贴粮食。世贸组织支持美国的观点,即政府实施的最低收购价格导致整个市场的价格提高。需要特别指出的是,根据 WTO 的规定,发展中国家的补贴标准是不高于 10%,而中国作为人口最多的发展中国家,在加入 WTO 时做出了让步,承诺不高于 8.5%,并未享受到发展中国家的待遇。

瑞士日内瓦时间 2019 年 2 月 28 日,世贸组织发布美诉中国粮食补贴世贸争端案专家组报告,认为中国对稻谷和小麦的补贴违规,对玉米的投诉则被驳回。

3月1日,中国商务部对此表示,将认真评估这一裁决,根据WTO争端解决程序妥善处理。条约法律司负责人对此发表谈话并表示,专家组驳回了美方关于玉米补贴政策的诉请,中方对此表示欢迎。专家组未能支持中方关于小麦、稻谷最低收购价政策补贴水平计算的主张,中方对此表示遗憾。商务部条约法律司负责人强调,农业是关系到国计民生的基础产业,政府对本国农业提供支持,保障农民收入,维护粮食安全,是各国的通行做法,也是世贸规则允许的。中国一贯尊重世贸规则,将认真评估专家组报告,根据世贸组织争端解决程序妥善处理,积极维护多边贸易体制的稳定性,继续以符合世贸规则的方式促进本国农业发展。

5月,中国驻WTO代表团向WTO争端解决机构表示,中国尊重作为WTO成员的相关义务,将执行WTO的裁决。但是中国需要一个合理的执行期,中方已经就此与美方展开协商。最终,中美达成一致,中方承诺在2020年3月31日前执行WTO的裁决。

从世贸组织一个小组认同美国的指控内容来看,即中国在2012到2015年期间对小麦、籼稻以及粳稻种植户提供过多补贴。当时美国有关机构的负责人称,中国的过多支持导致美国农户向中国出口产品的机会受到限制,期望中国很快遵守世贸义务。另据了解,美国贸易代表办公室在2016年9月份向世贸组织提出起诉,称中国向农户提供的补贴比世贸规则允许的金额多出近 1000 亿美元,从而人为刺激农户提高产量,导致全球价格下跌。

多年以来,中国已逐步兑现了加入 WTO 时的承诺,小麦、玉米、稻谷购销市场基本上已全面放开。例如,2018 年 7 月,国家发改委相继发布了《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2018年版)》两份文件,根据最新规定显示,全面取消稻谷、小麦、玉米收购和批发的外资准入限制;同时,在种植研发方面,取消小麦、玉米之外农作物新品种选育和种子生产须由中方控股的限制。而在自由贸易试验区负面清单在全国开放措施的基础上,进一步提出更为开放的试点措施:将小麦、玉米新品种选育和种子生产的中方股比不低于 34%。

不过,对于我国稀有和特有的珍贵优良品种及转基因品种选育及其转基因种子(苗)生产仍在负面清单中。

据悉,自我国加入世贸以来,随着15年保护期的结束,中国对WTO承诺的对外开放在逐步兑现,在粮油市场,2016 年便开始在上海、广东、天津、福建四省市自贸区外商投资进行相关业务试点,包括取消粮食收购限制,以及允许外商以独资形式从事豆油、菜籽油、花生油、棉籽油、茶籽油、葵花籽油、棕榈油等食用油脂加工等。2017年年底这一试点措施进一步从沿海地区扩展至辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省等自贸区。

二,WTO允许的农业补贴政策

世界各国对农业都是允许补贴的,WTO规定是允许补贴的。发达国家可以补贴农业生产总值的5%,发展中国家可以补贴农业生产总值的10%,中国在谈判的时候,最后谈的结果是可以补贴农业生产总值的8.5%。这8.5%是指WTO规则中被称作黄箱补贴这一部分,就是根据面积、根据农产品的产量、价格对它进行的补贴。

我们补贴很多在价格上,就要计入黄箱,黄箱是有限度的,不能超过8.5%。但是也可以转换方式转到绿箱去也可以。举一个最简单的例子来说黄箱和绿箱的区别,为了改善农产水利基础设施,国家可以大量的投资在农村修水库、建渠道、打机井,这样的投入不计入农产品的成本,如果算补贴就是绿箱的,如果水库建成,水渠修到你家门口,你要补贴水的价格,会直接影响农产品的价格,对水价的补贴就是黄箱的,要受限制。

三,《农业协议》允许对农业的补贴规则

世贸组织《农业协议》允许对农业的补贴一般分为三类:“绿箱”政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。

“绿箱”政策,指的是那些由政府提供的、其费用不转嫁给消费者,并且对生产者不具有价格支持作用的政府服务计划,成员方无须承担削减义务的补贴,属于可免于削减就放行的一类补贴。绿箱政策包括十二项,如用于粮食安全目的的公共储备补贴、农作物收入保险和自然灾害救济补贴等。

“黄箱”政策,是指那些政府对农产品的直接价格干预和补贴,妨碍农产品自由贸易的政策措施,包括对种子、化肥、灌溉等农业投入品的补贴,对农产品营销贷款补贴等。通常用综合支持量来衡量“黄箱”政策的大小,允许发达国家对农业的“黄箱”补贴占农业产值的5%,发展中国家为10%,中国为8.5%。我国农业补贴中的“黄箱”补贴支出主要包括:一是价格支持措施,即粮棉保护收购价格,二是农业生产资料补贴。

“蓝箱”政策,是指对一些与限制生产计划相关,不计入综合支持量的补贴,成员方不须承担削减义务。我国目前还没有实施这类政策。

四,我们的农业补贴与美国差异在哪里?

美国最新的农业法案是2014年发布的,包括12部分,分别是:产品补贴、生态保护、贸易、营养、信贷、农村发展、科研推广、林业、能源、园艺、作物保险、其他。产品补贴政策部分是最主要的。

产品补贴政策分为两类:价格损失保障和农业风险保障。前者只考虑价格变化,单产是固定的;后者既考虑价格变化,也考虑单产变化。

价格损失保障,与原来的反周期补贴,以及我国的目标价格补贴,原理都是一样的:国家事先制定一个目标价格,当市场价格低于目标价格时,国家对农民进行补贴;补贴额是目标价格与市场价格之差,再乘以单产和面积。原理简单,但操作起来不那么简单,需要大量统计和计算:目标价格,一定5年不变;市场价格是全国全年的平均,单产是该农场基期5年平均值的90%,面积是该农场基期5年平均值的85%。按照这个公式,并不是当年生产出来的全部产品都享受补贴,而只是基期生产量的76.5%(90%乘以85%)。本来,按照世贸组织的定义,与价格变化挂钩的补贴,属于黄箱政策;而美国的这个政策,由于限定了产量(基期5年平均产量的76.5%),因此属于蓝箱政策。

农业风险保障不需要支付保费,也不涉及到任何商业性保险机构的介入。本质上,同目标价格补贴一样,属于国家对农民的直接收入补贴;不同的是,其除了价格,还考虑单产,故也可以称之为目标收入补贴。由于价格乘以单产等于单位面积收入,因此,农业风险保障,就是单位面积收入保障。补贴的原理类似,每单位面积补贴额,等于政府保障的目标收入与实际收入之差。由于不仅仅考虑价格变化因素,还考虑单产变化因素,因此,计算每个农场的补贴额度,公式更为复杂。

根据规定,美国农场在以上两种补贴方式中,只能二选一。据说,大部分农场更愿意选择农业风险保障。

总体来看,美国农业补贴政策三个方面需要特别注意:第一,美国有可靠的统计数据。农场数量少,各类农场总数只有200万多点;规模大,产品出售的数量和金额,全程留痕迹,无法造假。如果像我国这样,有2亿多农户,每个农户规模平均不到10亩,并且经常种植多种作物,销售渠道分散,很多难以记录,操作成本极其巨大,是难以实施的。第二,补贴的产量是固定的,是基期5年平均值的76.5%,不是全部实际产量。第三,补贴设定上限限制。每年收入超过90万美元的大农场,不能享受补贴;低于90万美元的农场,每年可获得的补贴额,最多不超过12.5万美元。

五,我国农业补贴基本情况

我国最重要的几项补贴政策,都是2004年以后开始实行。4月16日,农业农村部和财政部发布了2019年六方面强农惠农政策。在扶持种植业发展方面,有耕地地力保护补贴、农机购置补贴、奶业振兴行动、重点作物绿色高质高效行动、农业生产社会化服务、农机深松整地、耕地轮作休耕制度试点、生产者补贴、农业保险保费补贴等。

玉米、大豆和稻谷生产者补贴。在辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古实施玉米及大豆生产者补贴。中央财政将玉米、大豆生产者补贴拨付到省区,由地方政府制定具体的补贴实施办法,明确补贴标准、补贴对象、补贴依据等,并负责将补贴资金兑付给玉米、大豆生产者。为支持深化稻谷收储制度和价格形成机制改革,保障农民种粮收益基本稳定,国家继续对有关稻谷主产省份给予适当补贴支持。

耕地地力保护补贴。补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民。补贴资金通过“一卡(折)通”等形式直接兑现到户。各省(自治区、直辖市)继续按照《财政部、农业部关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》(财农〔2016〕26号)要求,并结合本地实际具体确定补贴对象、补贴方式、补贴标准,保持政策的连续性、稳定性,确保广大农民直接受益。鼓励各地创新方式方法,以绿色生态为导向,探索将补贴发放与耕地保护责任落实挂钩的机制,引导农民自觉提升耕地地力。

转自 新农业汇评

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